同饮一江水 共护“母亲河” ——辽宁推动流域横向补偿机制纪实

发布时间:2020-06-19   文章来源:中国财经报  作者:  点击:

     发源于辽宁省鞍山市的南沙河,与杨柳河和运粮河一起汇入太子河,是横贯鞍山市的一条主要河流。“以前这(南沙河)就是一条臭水沟,曾经被沿河的楼盘开发商和居民投诉到省纪委。现在的南沙河夏有荷花,秋有候鸟,水草丰茂。两岸的滨河公园是鞍山市民休闲娱乐的好去处。”鞍山市生态环境局水生态环境科科长崔锡训无不感慨地向记者介绍。

  当年的运粮河和南沙河差不多,同样是没有管网,缺乏污水处理设施,生活污水不断向其中排放,臭气熏天。如今,运粮河两岸也建起了湿地公园,白鹭来了,垂钓者也来了,发生了翻天覆地的变化。

  鞍山市河流状况的极大改善是辽宁省河流治理成效的一个缩影,也是辽宁省大胆创新,推动河流断面水质污染横向补偿机制落地见效结出的一颗硕果。

  近年来,辽宁省财政厅牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念,坚持把水环境保护作为公共财政支持重点,加大投入力度,完善制度体系,充分发挥财政资金导向作用,支持和推动打好碧水保卫战。通过不断完善制度建设,建立和完善断面补偿机制,让每一级市县主动地行动起来,保护好辽宁人民的“母亲河”。

                                                        当好“组织者”和“裁判员” 有效推动横向补偿机制落地

  流域治理不是一朝一夕的事情,须久久为功。河流污染治理问题系统性强,涉及上下游、左右岸,以及市县政府对治理工作的积极性等方面。同时,上下游地区政府通过协商、签订协议实施污染补偿的做法,也存在着谈判周期长、协议期限短、履约不及时等问题。为此,经探索实践,辽宁省在制定新办法时,更加注重省级政府统筹推进,加强顶层制度设计,在省级层面搭平台、建机制,省政府既要当好“组织者”,又要当好“裁判员”,有效推动横向补偿机制落地。

  按照辽宁省委、省政府决策部署,2008年,辽宁省财政厅和原省环保厅遵循“谁污染、谁付费(赔偿)”的原则,研究建立了河流断面水质污染补偿机制,并以省政府名义下发了《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》。

  经过长期实践和探索,2017年,经省政府批准,新的《辽宁省河流断面水质污染补偿办法》出台。以此为依据,2018年,省财政厅会同原省环保厅研究制定了《辽宁省河流断面水质污染补偿资金管理办法》,进而全面构建起全省河流断面水质超标污染补偿制度。

  一方面,全面理顺和明晰补偿责任,实现闭环管理。新办法明确,跨市断面超标的,由上游市政府补偿下游市政府;入海断面、重要支流河口断面超标的,由相关市政府补偿省政府。办法还特别规定,在国家建立跨省补偿制度前,入省断面超标的,由辽宁省政府补偿入省河流相关市,这也是辽宁省的创新做法之一。至此,全省河流水质超标补偿责任全部明晰,实现了补偿责任的闭环循环。

  另一方面,科学确定补偿标准,建立加倍处罚的约束机制。新办法建立了由省统一确定基础处罚价格、递增加罚的刚性约束机制。其中,干流断面水质超标处罚基础价100万元,支流等其他断面水质超标处罚基础价50万元,水质增加一个类别,增加一倍基础价;对劣Ⅴ类水质河流实行更加严格的处罚措施,以10万元为基础,按照相关超标因子、超标倍数相乘后累计计算。

                                                                 建立健全奖惩机制 规范补偿金财务管理

  一张2018年辽宁省河流断面水质污染补偿资金通知单显示,根据省环境监测实验中心报送的监测数据,由于20181月沈阳市浑河干流于家房断面为劣Ⅴ类,超考核目标Ⅴ类一个类别,按照补偿办法,核定沈阳市于家房断面、东羊角断面分别缴纳补偿金121万元、143万元,在60日内分别支付给营口市和辽阳市。

  对于地方政府不及时主动补偿的行为,辽宁省创新建立起了惩罚机制。新办法规定,相关市政府收到超标补偿通知书后,应主动补偿相关受污染市等补偿对象;对在规定时限内未主动兑付超标补偿金的地区,补偿标准相应提高10%,并由省市财政结算强制执行,确保补偿落实到位。通过建立主动补偿与不主动补偿区别对待的工作机制,“不让老实人吃亏”,引导各市积极落实主体责任,主动履行河流水质超标补偿义务。

  辽宁省还以河流水质改善为核心,建立资金分配激励机制。针对辽河流域劣Ⅴ类水质问题较重的实际,补偿机制新办法规定,省统筹补偿资金除安排跨省界断面补偿外,全部用于河流水质改善程度较大地区和河流水质全部达标地区的奖励,突出目标导向,以河流水质改善为核心,按照断面水质监测结果、“水十条”考核排名等因素分配资金,建立了“奖励改善、奖励达标、鼓励好干快干”的激励机制。分配各市的奖补资金全部切块下达,具体项目及补助金额等均由各市结合当地实际研究确定,增强市县统筹能力,使资金投向更精准。

  此外,省财政厅制定了统一的横向补偿资金兑付财政财务处理指导意见,规范横向补偿资金财政财务核算管理,填补了相关工作空白。例如,河流上游地区财政部门将补偿资金直接拨付到下游地区财政部门,支出功能分类科目列“21905援助其他地区支出—节能环保”,政府经济分类科目列59906其他支出—赠予;河流下游地区财政部门收入科目列1030802国内捐赠收入。在省财政厅的积极指导下,各市财政部门将相关工作做实做细,规范操作,在财政财务处理上也充分体现横向补偿机制的内涵。

                                                             全省河流水质明显改善 断面补偿机制成效显著

  据统计,20172019年,全省相关市在财力很困难的情况下,落实属地主体责任,在规定时限内主动兑付超标补偿金6亿元,其中上游市对下游市补偿2.1亿元、市对省补偿3.9亿元。新政策执行几年来,为促进上下游协调发展,保护流域可持续发展,发挥了重要作用。

      首先,有力推动全省河流水质改善。新办法实施以来,上游向下游超标排污问题得到有效遏制,超标断面个数及超标倍数呈下降趋势,全省河流水质总体稳中向好。截至2019年底,全省国考劣Ⅴ类断面由2018年的15个下降到5个;同时,全省污染补偿资金呈下降趋势,2019年全省核定水质污染补偿资金共计2.12亿元,比2018年减少0.58亿元,下降21%

  其次,实现了压力有效传导。在新办法的引导下,各市均借鉴省里相关作法,出台了本市的河流断面水质污染补偿办法,进一步压实了县区河流污染治理责任,确保责任落地、任务落地。

  最后,政策杠杆作用明显。在各市县有关部门主动履职尽责、履行相关审批程序的过程中,河流污染问题引起了市县党委和政府的高度重视,各地主动加大了工作力度和治理投入力度,推动全省河流水质持续改善,充分体现了该项机制“四两拨千斤”的作用。例如,2017年新政策实施后,葫芦岛市成为全省第一个主动缴纳横向补偿资金的地区,在落实横向补偿资金报批过程中,葫芦岛市政府主要领导亲自调研和督办建昌县大凌河王家窝棚断面超标问题,此后经过综合治理,该断面再无超标问题且目前达到Ⅱ类水质标准,优于预期控制目标。再如,鞍山市政府常务会议专题研究2018年度污染补偿资金6857万元兑付问题,坚持问题导向,追根溯源,研究综合治理举措,成效显著,2019年鞍山市劣Ⅴ类断面减少了三分之二。

  辽宁省财政厅相关负责人表示,下一步,财政厅将会同省生态环境厅加强调研,进一步研究建立下游地区对上游地区因提供良好水体的补偿机制,实现单向补偿升级为双向补偿,进一步激发上游地区保护生态环境的积极性,为建设美丽辽宁作出积极贡献。